华夏时报记者 刘诗萌 北京报道
继7月中旬中央城市工作会议时隔十年召开后，8月底城市领域再度发布了一个重磅的政策文件。
8月28日，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》（下称《意见》），落实中央城市工作会议精神，对新时代新征程城市工作作出了顶层设计。《意见》共部署了9个方面23条具体措施，提出了到2030年、2035年两个时间点的工作目标，即到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善，新旧动能加快转换，人居品质明显提升，绿色转型深入推进，安全基础有力夯实，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提高；到2035年，现代化人民城市基本建成。
中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞向《华夏时报》记者表示，中央城市工作会议分析了城市发展的历史方位，提出了总体要求、主要原则、发展目标、重点任务和保障措施，主要是从基础理论和宏观战略方面解决建设怎样的城市和如何建设城市，以及为了谁依靠谁的问题。要实现上述目标和要求，需要更具体的路线图和时间表。《意见》明确了未来一个阶段城市发展的目标、步骤、路径、措施和支撑，能够指导各级政府和引导市场进一步细化落实目标，向目标凝心聚力，逐步实现中央城市工作会议提出的要求和目标，建成现代化人民城市。
推动大中小城市协调发展
过去几十年，中国经历了人类历史上最大规模的城市化，这一进程也深刻地改变了中国的城市体系。
从经济体量来看，“万亿俱乐部”城市的数量在过去15年里出现了大幅增长。2010年时，中国只有上海、北京、广州3座万亿之城，而到今年，“万亿俱乐部”已经扩容到27座城市，GDP超过2万亿的城市也有9座城市。
从人口规模来看，根据七普数据，中国有21个城区常住人口500万上的超大特大城市。其中超大城市7个，为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津，特大城市则有14个，包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连。而苏州在2023年调整统计口径后，也宣布跻身特大城市行列。这样一来，中国超大特大城市的数量增长到22个。
然而，在超大特大城市实现扩张的同时，小城市出现了相对萎缩的现象。相关数据显示，如果不计入苏州，2010—2020年我国超大特大城市数量从12个增加到21个，常住人口规模从16284万增加到29255万，占全国人口的比重从12.15%提高到20.72%；同期，小城市的数量从493个减少到466个，常住人口规模从3.5亿下降到3.2亿，占全国人口比重从26%下降到23%。建制镇镇区人口规模减少更为明显，从21100万下降到18200万，降幅超过15%。
也是因此，中央城市工作会议将“着力优化现代化城市体系”作为七大重点任务之首，《意见》在总体要求后的第二部分就提及了优化现代化城市体系。
“实现现代化是对所有城市的普遍要求，无论是都市圈、城市群还是大中小城市和小城镇都需要实现现代化，推动形成现代化的城市体系是构建高质量发展动力源体系的重要依托和核心支撑。”在日前举行的城市竞争力国际研讨会暨中国城市百人论坛2025年夏季论坛上，中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长魏后凯向包括《华夏时报》记者在内的媒体表示，当前城市体系仍然存在大中小城市和小城市之间的协调性有待提高、城乡差距处于高位、县城作用尚未得到充分发挥等问题，还不能完全适应推进中国式现代化和实现共同富裕目标的需要，因此中央城市工作会议明确提出要优化现代化城市体系。
具体来说，在优化现代化城市体系部分中，《意见》提出了3条要求，包括稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展、增强超大特大城市综合竞争力和提高中小城市和县城承载能力。
对于以县城为重要载体的城镇化建设，中国人民大学经济学院教授刘守英在上述会议上指出，中国当前进入城乡融合阶段，但城乡不连续的问题依然存在，地级城市行政权利扩张、土地城市化、产业发展能力弱、地级市外围地区人口流出，县城失去城乡枢纽功能，乡村人地业村系统失衡。他认为，下一阶段要转向城乡融合思维，明确县城作为城乡连续体“腰”的功能，分类进行人口流入县和人口流出县城乡连续体构建。流入县要进入到整个都市圈的城市体系中，流出县要明确县城功能，形成县城—核心镇—活化乡村的城乡连续体。
超大特大城市也要“反内卷”
而增强超大特大城市综合竞争力也是此次政策较受关注的重点之一。《意见》提到要推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。
记者注意到，截至今年2月，22个超大特大城市2021—2035年国土空间总体规划已经全部批复。其中，深圳、广州、重庆、东莞、佛山、沈阳、南京7个城市获得了“全国先进制造业基地”的定位，粤港澳大湾区的4座城市分别获得了国际科技创新中心重要承载地或国际科技创新中心承载地定位，杭州、南京、沈阳、济南、长沙、哈尔滨、郑州等7个城市获得了“区域性科技创新高地”的定位。
倪鹏飞表示，现代化城市体系是现代化人民城市的扩展，中国有众多的城市，要通过差异化发展形成协调发展的体系，实现分工协作、错位发展和共同繁荣。由于规模效应，超大特大城市在中国城市发展中具有特别关键的作用，主要经济科技指标数据已占全部地级以上城市的半壁江山，整体带动作用的潜力也很大。
不过他也指出，在一些方面，由于市场和政府的失灵，超大特大过度扩张带来的失衡，已经带来自身与周边的双输。超大特大城市自身发展需要调整内卷竞争的规模扩张，要提升竞争力，提升城市功能，从而既与大中小城市错位发展，实现自身发展带动大中小城市发展，又带领大中小城市参与全球竞争，提升中国国家和城市的竞争力。所以，《意见》明确提出超大特大城市提升竞争力，不仅十分及时正确而且意义重大。竞争力的核心是比较优势和动态比较优势，就是要追求差异化和个性化发展。落实到超大特大城市就是要通过不断创新，培育动态比较优势，提升城市能级，参与全球竞争，实现自身发展，带动其他城市发展，支撑国家现代化和民族复兴。
在上述会议上，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任也提及，城市作为我国战略性新兴产业、未来产业培育的排头兵和主战场，在过去几年发展得有声有色，但也存在不同规模的城市出现盲目攀比和重复的中低水平层面竞争的问题。“我们有很多好的点子、技术、业态，一旦涌现之后各地竞争效仿，刺激了新技术新业态的发展，但是带来重复的恶性不良竞争。”他指出，由于市场和政府的边界属于区间而非精准的直线，要想在各个城市之间形成战略新兴产业方面的清晰分工是不可能的，需要发挥行业组织、行业协会的作用，破除行业内的围绕链条和集群内卷式的竞争，这也是决定城市层面能否真正培养出更多国际竞争力的龙头企业的核心和关键。
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